黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),深入回答了全面推進依法治國的一系列重大理論和現實問題,是指導新形勢下全面推進依法治國的綱領性文件。全會作出的重大部署、取得的重要成果,對於全面建成小康社會、全面深化改革,加快實現社會主義現代化,實現中華民族偉大復興的中國夢,具有重大而深遠的意義。
  習近平總書記在關於《決定》的說明中指出:“黨和法治的關係是法治建設的核心問題。”認真學習領會《決定》精神,至關重要的一條,就是要明確:堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求,全面推進依法治國必須堅持黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征,是社會主義法治最根本的保證。這是我們領會《決定》精神必須牢牢把握的根本之點。
  一、 把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面,是社會主義法治建設的一條基本經驗
  縱觀我們黨帶領人民進行社會主義法治建設的探索和奮鬥歷程,可以發現,黨的領導是建設社會主義法治國家須臾不可離的根本要素。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面,是社會主義法治建設的一條基本經驗。
  1. 黨領導人民推動依法治國的發展進程
  依法治國是我們黨提出來的併在實踐中推進的。我們黨對依法治國的認識和實踐經歷了一個不斷深化的過程。新中國成立初期,百業待舉,我們黨在廢除舊法統的同時,抓緊建設社會主義法治,在毛澤東同志的領導下,制定了1954年《憲法》和眾多法律法規,初步奠定了社會主義法治的基礎。而後一個時期,黨在指導思想上發生“左”的錯誤,特別是“文革”十年,“踢開黨委鬧革命”“無法無天”的內亂,使我國的法制遭到嚴重破壞。黨的十一屆三中全會總結、汲取了我國民主法制建設正反兩方面的經驗教訓,開啟了法治建設發展的新時期,制定了以1982年《憲法》即現行憲法為統領的一系列法律法規,大力推動了以“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”為方針的法治建設。黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家,強調依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。黨的十六大提出,發展社會主義民主政治,最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的十七大提出,依法治國是社會主義民主政治的基本要求。黨的十八大提出,法治是治國理政的基本方式,要更加註重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。黨的十八屆三中全會進一步提出,建設法治中國,必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。
  新中國65年特別是改革開放30多年的歷史經驗表明,依法治國是我們黨提出來的,把依法治國上升為黨領導人民治理國家的基本方略也是我們黨提出來的,而且黨一直帶領人民在實踐中推進依法治國。只有在黨的領導下,社會主義法治才能沿著正確方向前進,才能為社會主義法治提供不竭的發展動力。此次黨的十八屆四中全會作出的全面推進依法治國的決定,同樣是我們黨、以習近平同志為總書記的黨中央,基於全面建成小康社會、全面深化改革的新要求而推動出台的,是我們黨深刻總結我國社會主義法治建設成功經驗和深刻教訓作出的重大抉擇。
  2. 黨的領導為在法治軌道上開展各方面工作提供了堅強保障
  歷史和現實表明,黨是社會主義事業的領導核心,黨的政治領導、思想領導和組織領導,對於國家權力機關、國家政權機關、司法機關以及人民團體和基層組織等在法治軌道上開展工作,起著重要的政治保障作用。改革開放以來,對於人民代表大會這一根本政治制度,我們黨秉持堅持並完善的態度,不斷強化了人民代表大會的地位和作用,進一步夯實了社會主義法治的根本制度基礎;對於各級國家政權機關,我們黨改變了過去那種“包攬一切”的做法,支持它們對各級國家權力機關負責並依法行使職權;對於各級司法機關,我們黨改變了隨意介入個案的做法,在公、檢、法機關之間建立了既相互制約又相互配合的運行機制;同時,通過不斷建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制,建立起比較完善的監督體系和監督制度。事實充分證明,正是由於發揮了黨的總攬全局、協調各方的領導核心作用,才為國家在法治軌道上開展各方面工作提供了堅強保障。無疑,同黨和國家事業發展要求相比,同人民群眾期待相比,同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比,我國的法治建設還存在許多不適應、不符合的問題,而這些問題的解決,同樣要靠把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面。
  二、 黨的領導是堅定不移走中國特色社會主義法治道路的題中應有之義
  中國特色社會主義法治道路有著明確的屬性和規定,這就是黨的領導。正是堅持了黨的領導,中國特色社會主義法治道路才越走越踏實、越走越穩當、越走越自信。
  1. 堅持中國特色社會主義法治道路,最根本的是堅持中國共產黨的領導
  社會主義法治之所以稱其為、成其為社會主義法治,要義就在於它體現了社會主義的根本政治要求;而在當代中國,社會主義最根本的政治要求,就是要堅持黨的領導。我們走的是中國特色社會主義法治道路,中國法治有中國特色。中國特色一個基本的東西是堅持中國共產黨的領導。把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。只有在黨的領導下,依法治國、厲行法治,人民當家作主才能充分實現,國家和社會生活法治化才能有序推進。所以,堅持中國特色社會主義法治道路,最根本的是堅持中國共產黨的領導,這是我國社會主義法治的本質特征,我國社會主義法治與西方所謂“憲政”的根本區別。黨的領導是明確載入作為國家根本大法的《憲法》的,我們要堅持依憲治國,最根本的就是要堅持黨的領導;黨是憲法和法律制定修訂的領導力量,我們要實現科學立法,最根本的就是要堅持黨對立法工作的領導;黨是各級政府機關的領導力量,我們要實現嚴格執法,最根本的就是要堅持黨對執法工作的領導;黨是各級司法機關的領導者,我們要實現公正司法,最根本的就是要堅持黨對司法工作的領導;黨員幹部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者,我們要實現全民守法,最根本的就是要求黨員幹部帶頭踐行社會主義法治精神,等等。因此,黨的領導既決定著社會主義法治的根本性質,又決定著社會主義法治的根本內容,是社會主義法治的根本要求。
  2. 實現社會主義法治建設的總目標必須堅持黨的領導
  著眼於促進國家治理體系和治理能力現代化,《決定》提出全面推進依法治國,總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家,並對這個總目標作出了闡釋。提出這個總目標,既明確了全面推進依法治國的性質和方向,又突出了全面推進依法治國的工作重點和總抓手。而這兩個方面,離開了黨的領導,都無從談起。全面推進依法治國的總抓手就是建設中國特色社會主義法治體系,這是一個五位一體的建設,即形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,完善的黨內法規體系。這五個子體系的形成,都離不開黨的領導。譬如就形成完備的法律規範體系而言,新中國成立以來特別是改革開放以來,經過長期的努力,在黨的領導下,形成了中國特色社會主義法律體系,總體上實現了有法可依。但法律體系呈現一定的階段性特征,實踐發展無止境,立法工作也永無止境,完善中國特色社會主義法律體系任務依然很重,黨領導立法、形成完備的法律規範體系,是建設中國特色社會主義法治體系的重要一環。四中全會《決定》強調,加強黨對立法工作的領導,完善黨對立法工作中重大問題的決策程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的,必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議,依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。可見,加強立法工作,完善立法體制,形成完備的法律規範體系,離不開加強黨的領導。而作為總抓手的建設中國特色社會主義法治體系的其他方面,也同樣離不開加強黨的領導。
  3. 黨的領導和社會主義法治是一致的
  黨和法治的關係,長期以來既是一個理論的熱點問題,又是一個實踐的難點問題。《決定》強調指出:“黨的領導和社會主義法治是一致的,社會主義法治必須堅持黨的領導,黨的領導必須依靠社會主義法治。”這就為我們澄清了思想的困惑、釐清了實踐的障礙。實際上,黨是社會主義法治的倡導者、主導者和引領者,依法治國以加強和改善黨的領導為指向,社會主義法治必須堅持黨的領導,這是不言而喻的;同時,作為現代國家治理基本方式的法治,是黨領導人民實現中華民族偉大復興的必然選擇,黨的領導必須依靠社會主義法治,這也是不言而喻的。進一步說,依法治國是黨治國理政基本方略,依法執政是黨治國理政的基本方式,體現的是黨的領導的制度化、法治化方向,是對黨的領導的強化、細化和優化,從而更加有利於加強和改善黨的領導,有利於鞏固黨的執政地位、完成黨的執政使命。黨的領導和法治建設之間是相輔相成、互相促進的關係。可以說,社會主義法治愈發展,黨的領導地位愈穩固;黨的領導地位愈穩固,愈有利於社會主義法治的發展。那種把堅持黨的領導與全面推進依法治國割裂開來,甚至對立起來的觀點和做法是極其錯誤的。在全面推進依法治國中堅持黨的領導,必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法,把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來,把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來,把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律範圍內活動統一起來。
  三、 善於通過有效方式,在依法治國中貫徹實施黨的領導
  面對社會主義法治建設新形勢新要求,要在依法治國中更好地貫徹實施黨的領導,使黨的領導更加得力有效,我們黨還必須進一步提升依法執政的能力和水平。
  1. 善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志
  執政黨的主張成為國家意志,是現代政黨政治的普遍現象和必然要求。具體到我們國家來說,就是我們黨使自己的政策經過國家權力機關轉化為法律。我們黨在長期的執政實踐中,對此已經積累了豐富的經驗,取得了很好的成效。但就整體而言,在這方面我們黨還需要不斷積累新經驗、增長新本領。要做到善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志,就要善於發揮密切聯繫人民群眾的政治優勢,深刻洞察人民群眾的利益要求、意願心聲,不斷提高立法建議的針對性和實效性;就要善於發揮“一黨執政、多黨參政”的政黨制度的優勢,充分吸納各人民團體、各界別的政治智慧,提高法律起草修改的質量;就要善於使立法制度和立法規則完善化,提高立法的制度化、規範化水平;就要善於發揮黨員在各級人大中占主導的政治優勢,並善於通過宣傳、說服的方式取得其他代表的支持。
  2. 善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員
  堅持黨管幹部的原則,是堅持和鞏固黨的領導地位的核心要素之一,同時,全國各級人大及其常委會依法擁有重大人事任免權的權力,這是各級人大及其常委會地位和權威的重要表徵。在全面提高黨依法執政能力和水平的背景下,善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員,就成為堅持黨的領導必須認真處理好的重要政治問題。為此,我們黨就要善於培養和選拔黨和人民需要的好幹部,把那些信念堅定、為民服務、勤政務實、敢於擔當、清正廉潔的幹部推舉為候選人;就要善於通過完善領導幹部選拔任用條例等,在選舉前增加人大代表對候選人的瞭解熟悉程度;就要善於在選舉前做好凝聚黨員代表的共識、達成黨員代表一致意見的工作,並通過他們帶動和影響其他代表,最大化地取得認同認可;同時,也要善於對選拔任用的領導幹部進行適時有效的黨內監督和紀律約束,及時通過法定程序撤換、罷免不合格的幹部,提高黨在推舉使用幹部上的公信力和影響力。
  3. 善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導
  在黨和國家政權機關的關係上,我們黨有過長期的探索和思考,也取得了成效。但是,與全面推進依法治國的新要求相比,在簡政放權的新形勢下,在如何更好地通過國家政權機關對國家和社會進行領導的問題上,還有大量的事情要做。各級黨組織要善於謀全局、議大事、抓重點,科學界定黨政機關的職能界限,形成分工合理、職能明確、各有所為的格局,實現黨政關係的良性互動;要善於支持各級人大依法享有的對本級政府重大事項決定權、監督權等法定職能,提高威信和權威;要善於規範與本級政府的關係,支持本級政府依照憲法和法律履行法定職能,依法行政;設置於各級政府及其組成部門內的黨組,也要善於支持本單位的行政領導依法行使各項職權。
  4. 善於運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國統一
  民主集中制是中國共產黨的組織原則,是黨的根本組織制度和領導制度,也是憲法規定的國家機構實行的制度原則,對於維護中央的權威、維護全黨全國統一,具有至關重要的意義。在全面推進法治建設的背景下,隨著各級國家權力機關、行政機關、司法機關以及人民團體等依法運轉的制度化、規範化水平不斷提高,如何更好地堅持民主集中制的基本原則,更好地發揮民主集中制的制度效能,成為擺在黨和國家面前的一道重大政治課題。為此,我們黨就要更加善於發揚黨內民主,最大程度地集中全黨智慧和共識,使廣大黨員幹部更加自覺地接受、支持和擁護黨的領導;就要更加註重強調黨的集中統一領導,通過完善黨內法規、嚴明黨的政治紀律等方式,約束和規範廣大黨員幹部的思想行為;同時,也要更加註重健全完善以各級黨委(黨組)為核心的運行機制,通過嚴格黨內政治生活,規範黨內決策機制等方式,增強民主化的集體議事能力,提高黨組織對黨委(黨組)成員以及其他成員的集體約束力和權威性。
  四、 依據黨內法規管黨治黨,以黨的自身建設推進社會主義法治國家建設
  辦好中國的事情,關鍵在黨;建設社會主義法治國家,也不例外。社會主義法治建設有利於鞏固、提升和優化黨的領導,同時也對黨搞好自身建設提出了新的更高的要求。
  1. 加強黨內法規制度建設
  治理一個國家、一個社會、一個黨,關鍵是立規矩、講規矩、守規矩。能否做到依據黨內法規治黨管黨,是體現和檢驗黨推進依法治國決心和魄力的重要標誌。這次《決定》把形成完備的黨內法規制度體系作為社會主義法治體系的重要內容列出來,並指出“黨內法規既是管黨治黨的重要依據,也是建設社會主義法治國家的有力保障。”這就非常明確地指出了加強黨內法規制度建設的重要性和緊迫性。實際上,去年年底,中央就制定出台了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》,提出在對現有黨內法規進行全面清理的基礎上,抓緊制定和修訂一批重要黨內法規。為了使黨內生活更加規範化、程序化,使黨內民主制度體系更加完善,使權力運行受到更加有效的制約和監督,要健全以《黨章》為核心的黨內法規制度體系,讓黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和民主集中制建設有章可循、有規可依,使黨在各方面的建設都能夠有制度作保障,以法治立精神。
  2. 堅持依法治國和依規治黨一體推進
  依法治國如果沒有依規治黨與之相呼應、相配合、相銜接,是難以向前推進的。早在1978年12月,鄧小平同志在提出加強法制的同時,就明確指出:“沒有黨規黨法,國法就很難保障。”依規治黨是法治理念在黨內政治生活中的體現。中國共產黨是靠革命理想和鐵的規紀組織起來的馬克思主義政黨,規紀嚴明是黨的光榮傳統和獨特優勢。如果不嚴明黨規黨紀,黨的凝聚力和戰鬥力就會大大削弱,黨的領導能力和執政能力就會大大削弱。黨要管黨,首要的是管黨的規紀;從嚴治黨,首要的是從規紀嚴起。黨的各級組織要深刻認識遵規守紀對於社會主義法治的重大意義,自覺擔負起執行和維護黨的規章紀律的責任,對大是大非問題要有堅定立場,對背離黨性的言行要有鮮明態度,發現違反黨規黨紀的苗頭性、傾向性問題要及時提醒和糾正,對違反黨規黨紀的行為要堅決制止。
  堅持依法治國和依規治黨一體推進,還需要提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力。只有黨自身模範踐行社會主義法治理念,國家政治生活和社會生活才會在其引導下逐步實現法治化。廣大黨員幹部要堅持自覺學法尊法、信法守法、用法護法,做到認真學習法律,敬畏信仰法律,自覺遵守法律,時時處處以規則和程序作為想問題、作決策、辦事情的準繩,善於運用法治方式解決矛盾和問題,堅決維護憲法法律的權威和尊嚴。這其中,高級幹部尤其要以身作則、以上率下。同時,註重增強基層幹部法治觀、法治為民的意識,提高依法辦事能力。
  總之,我們要深刻認識堅持黨的領導對於社會主義法治的極端重要作用,不斷加強和改進黨對全面推進依法治國的領導,為建設法治中國而不懈奮鬥。
  (原標題:堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求)
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